“ÓRGANOS RECTORES Y SERVICIOS JURIDICOS”:

UNA DEUDA PENDIENTE

El presente texto intenta echar luz sobre el conjunto de trabajadores que forman parte de los Órganos Rectores y Servicios Jurídicos que a pesar de poseer la responsabilidad funcional, autonomía orgánica y expertise necesarias (dadas entre otras cosas, por sus leyes de creación), a lo largo de los años no han formado parte de aquellos grupos laborales que el Estado Nacional reconoce salarialmente a través del SUPLEMENTO POR FUNCIÓN ESPECIFICA en el Convenio Colectivo de Trabajo Sectorial para el Personal del Sistema Nacional de Empleo Público – Homologado por el Decreto N° 2098/08 y modificatorios – (En adelante SINEP), ni forman parte del AGRUPAMIENTO ESPECIALIZADO, del citado cuerpo normativo.

Queremos mencionar que quienes suscribimos esta publicación somos abogados formados en la Universidad de Buenos Aires, trabajadores de Planta Permanente del Estado Nacional – uno en la Dirección General de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social y el otro en la Oficina Nacional de Empleo Público de la Jefatura de Gabinete de Ministros – ambos con una extensa antigüedad en la Administración Pública Nacional y férreos defensores de lo público, a lo que debemos nuestra formación académica, nuestra profesionalización y experiencia laboral.

Como trabajadores estatales estamos totalmente comprometidos con la defensa de nuestro trabajo diario, de nuestro convenio colectivo, y con el reconocimiento de derechos al trabajador del Estado Nacional. Nos avala para tal compromiso una vasta experiencia en el empleo público nacional y en virtud de esa experiencia acumulada creemos firmemente que debemos escribir sobre estas temáticas, generando contenidos para que los mismos sirvan como debate, reflexión y discusión.

Previo a todo, estamos en la obligación moral de dejar en claro que formamos parte de este maravilloso colectivo de trabajadores estatales que en lo que fue la crisis sanitaria y humanitaria más grande de nuestra historia, estuvimos día a día ocupando sin dudar nuestros puestos de trabajo – en forma presencial algunos y remota otros – sin faltar al compromiso asumido al momento de elegir pertenecer a este colectivo. Desde ya nuestro agradecimiento y felicitaciones porque estuvimos a la altura de las circunstancias logrando llevar a cabo las políticas públicas que las autoridades políticas diseñaron para atravesar tal circunstancia.

Realizadas las correspondientes presentaciones tanto de la cuestión planteada como de quienes realizamos estas líneas, es momento de entrar en el análisis normativo y factico que nos motiva a desarrollar la problemática expuesta.

ESTÁNDARES DE PROFESIONALIZACIÓN EN LA CARRERA ADMINISTRATIVA DEL SINEP

En esta primera parte, analizaremos los estándares de profesionalización y jerarquización que la Administración Pública Nacional y las Entidades Sindicales buscaron y promovieron para los trabajadores del estado encasillados en el SINEP.

Haciendo una síntesis del entramado normativo del empleo público nacional, podemos decir que el mismo comienza con el artículo 16 de la Constitución Nacional, el cual establece el requisito de la idoneidad para el ingreso a los cargos públicos. Demás está aclarar que, el punto de inicio normativo constitucional se encuentra en nuestro artículo 14 bis, pero su análisis en estos momentos no cambia el eje de nuestra temática por lo que, con la mención del citado artículo 16 creemos que es suficiente.

Continuando esta línea argumental, nos encontramos con la Ley Marco de Regulación del Empleo Público Nacional N° 25164 (en adelante Ley Marco), que en su artículo 1° establece: “La relación de empleo público queda sujeta a los principios generales establecidos en la presente ley, los que deberán ser respetados en las negociaciones colectivas que se celebren en el marco de la Ley 24.185. Los derechos y garantías acordados en esta ley a los trabajadores que integran el servicio civil de la Nación constituirán mínimos que no podrán ser desplazados en perjuicio de éstos en las negociaciones colectivas que se celebren en el marco de la citada Ley 24.185”.

Siguiendo este camino, el artículo 4° ordena que: “el ingreso a la Administración Publico estará sujeto a la acreditación, …b) de condiciones de conducta e idoneidad para el cargo, que se acreditará mediante los regímenes de selección que se establezcan, asegurando el principio de igualdad en el acceso a la función pública. El convenio colectivo de trabajo, deberá prever los mecanismos de participación y de control de las asociaciones sindicales en el cumplimiento de los criterios de selección y evaluación a fin de garantizar la efectiva igualdad de oportunidades.

Asimismo, el segundo párrafo del artículo 8° de la citada Ley Marco, señala que: “La carrera administrativa básica y las específicas deberán contemplar la aplicación de criterios que incorporen los principios de transparencia, publicidad y mérito en los procedimientos de selección para determinar la idoneidad de la función a cubrir, de la promoción o avance en la carrera basada en la evaluación de la eficiencia, eficacia, rendimiento laboral y de exigencias de capacitación acorde con las necesidades de las tareas o funciones a desarrollar, así como la previsión de sistemas basados en el mérito y la capacidad de los agentes, que motiven la promoción de los mismos en la carrera”.

A su vez, el artículo 8 del Decreto N° 1421/02, y modificatorios, reglamentario de la Ley Marco especifica que: “Los mecanismos generales de selección para garantizar el principio de idoneidad como base para el ingreso, la promoción en la carrera administrativa y la asignación de funciones de jefatura serán establecidos por la autoridad de aplicación y, en forma conjunta, con los titulares de los organismos descentralizados que tengan asignadas dichas facultades por la ley de creación. Los mecanismos generales de selección deberán ajustarse a los principios del sistema de concursos. Asimismo, establecerá los requisitos mínimos a exigir para la cobertura de cargos pertenecientes al régimen de carrera, de naturaleza funcional similar o equivalente, que tengan por objeto comprobar un conjunto básico de conocimientos, habilidades y aptitudes; determinará los sistemas de evaluación de desempeño que correspondan, como así también las pautas para el diseño, certificación y evaluación de la capacitación requerida para el desarrollo de la carrera de los agentes. Las normas que se dicten de conformidad con lo establecido en los párrafos precedentes de este artículo, garantizarán la aplicación de los principios de igualdad de oportunidades, transparencia y publicidad en los procedimientos, sin perjuicio de otras exigencias acordadas en el marco de la negociación colectiva, cuando corresponda”.

Continuando con el orden de prelación, del cual está compuesto el entramado normativo del Empleo Público Nacional, podemos observar qué el prólogo del Convenio Colectivo General para la Administración Pública Nacional (homologado por el Decreto N° 214/06) establece que mediante el presente Convenio se persiguen profundizar: “El desarrollo y aplicación de modernos regímenes de carrera administrativa basados en el acceso, permanencia, capacitación y desarrollo en el empleo público organizados para asegurar la idoneidad y la igualdad de oportunidades, conforme al artículo 16 de la Constitución Nacional, y la profesionalización y dignificación laboral de los trabajadores, así como, cuando corresponda, de un régimen de contratación de personal no permanente acorde con esas orientaciones”.

Por último, es el SINEP, el encargado de establecer la carrera administrativa de los trabajadores que lo integran, y es sobre este tema, que desarrollaremos nuestro análisis. Debemos decir que cada trabajador del SINEP lleva a cabo su carrera en uno de los distintos AGRUPAMIENTOS establecidos en el artículo 11. El acceso a los mismos está condicionado a las funciones y titulación académica que cada trabajador debe poseer. Éstos, se dividen en GENERAL, PROFESIONAL, CIENTIFICO TÉCNICO y ESPECIALIZADO. Cada uno está integrado por diferentes Niveles Escalafonarios. En particular, en el presente análisis, nos interesa mencionar los AGRUPAMIENTOS “PROFESIONAL”, cuyos niveles Escalafonarios están determinados entre el Nivel D y el A y el “ESPECIALIZADO”, formado por los Niveles B y A.

Toca resaltar que cada uno de estos niveles conlleva funciones a desarrollar y requisitos mínimos a cumplir, ambos, establecidos en los artículos 13 y 14 del citado cuerpo normativo. Específicamente en esos artículos, en virtud de la negociación colectiva, se establecen los requisitos generales en cuanto a funciones y tareas de los distintos niveles de la carrera (artículo 13) y los requisitos mínimos de acceso a cada nivel, que cada trabajador debe cumplir (Profesionales, Académicos, y experiencia en la función), para ser encasillado en esa posición (artículo 14).

Asimismo, el SINEP establece la carrera administrativa horizontal. La misma está constituida por GRADOS, numerados del CERO (0) al DIEZ (10) y prevé la existencia de GRADOS EXTRAORDINARIOS, luego de llegar al último establecido. Como el Estado Nacional ha hecho de la capacitación del trabajador estatal su meta, dentro del avance horizontal de la misma, se agrega el TRAMO INTERMEDIO y el AVANZADO, (art. 17) a ambos se accede a partir de los grados 4 y 8 respectivamente, y con el cumplimiento de determinados créditos de capacitación, que demuestren altos niveles de perfeccionamiento en las tareas desarrolladas. Por último, debemos decir que salarialmente la carrera es reconocida a través del ADICIONAL POR GRADO (artículo 81), el ADICIONAL POR TRAMO (artículo 82) y el SUPLEMENTO POR AGRUPAMIENTO (artículo 83).

En lo que a nuestro trabajo importa no está demás señalar dos observaciones fundamentales. 1) El avance en la carrera administrativa, tanto horizontal, como vertical, depende en exclusividad de la voluntad del trabajador de cumplir los requisitos mínimos de accesos para los distintos niveles y la formación continua, para avanzar en la misma. 2) Bajo ningún concepto la antigüedad permite el avance horizontal en la misma; para realizarlo cada trabajador debe cumplimentar créditos anuales de capacitación y someterse cada año a evaluaciones de desempeño que debe aprobar.

En esta parte nos hemos referido a los requisitos de ingreso, profesionalidad, formación permanente y las evaluaciones de desempeño (a lo que debe someterse el trabajador estatal para el progreso de su carrera) porque nos interesa reflejar la alta capacitación y especialización que de por si debe tener el trabajador del SINEP para poder avanzar en su carrera administrativa y llevar a cabo las funciones y tareas encomendadas.

EL RECONOCIMIENTO ESTATAL A LOS TRABAJADORES QUE REALIZAN DETERMINADAS FUNCIONES

Hasta aquí, hemos querido detallar como se desarrolla la carrera administrativa de los trabajadores del SINEP, como así también demostrar que la profesionalización y la capacitación continua forman parte de la vida laboral de estos. No obstante, el Estado Nacional y las entidades gremiales han reconocido que diversas jurisdicciones, o grupos laborales, además de los requisitos propios de la carrera, poseen formaciones laborales propias y específicas, o su experiencia y/o expertise son de difícil reclutamiento en el mercado laboral.

En función de ello, y ante la necesidad de contar con estos trabajadores especializados, que desarrollan funciones que se consideran críticas o de alta necesidad de servicio, o de difícil reclutamiento por ser servicios técnicos específicos, se ha creado el SUPLEMENTO por FUNCION ESPECIFICA, que consiste en una suma comprendida entre el QUINCE POR CIENTO (15%) y el SETENTA POR CIENTO (70%) de la Asignación Básica del Nivel Escalafonario de revista del trabajador. Dicho suplemento será abonado al personal que haya sido seleccionado para ejercer la titularidad de un puesto de trabajo o función incorporado a un Nomenclador fundado en razones de dificultad de reclutamiento de personal en el mercado laboral, en otras circunstancias laborales de particular criticidad o necesidad de servicio o en servicios técnicos específicos, a establecer a tal efecto por el Estado empleador, previa consulta a las entidades sindicales signatarias a través de la Co.P.I.C.(art. 87).

A modo de ejemplo, pueden mencionarse la creación de diversos nomencladores de funciones específicas entre otros:

• Resolución Ex- SFP N° 99/1993 Nomenclador de Funciones Específicas

informáticas.

• Resolución Conjunta N° 53/07 Nomenclador de Funciones Específicas para el Personal Artístico Técnico que se desempeñe en el Teatro Nacional Cervantes y en los demás organismos artísticos.
• Resolución Conjunta N° 15/2011 y N° 29/2011 de la JGM (SGyCA) y MEYFP (SH) para Profesionales de la Salud y Resolución N° 271/2012 Régimen para la asignación del suplemento por función específica al personal asignado a ocupaciones técnicas orientadas a la investigación, diagnostico o asistencia directa a la salud humana.
• Resolución Conjunta N° 148/1993 Suplemento Funciones Específicas para el personal directivo y técnico del INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA Y CENSOS.
• Decreto N° 2.389/1993 Suplemento por Función Específica de Auditoría.
• Decreto N° 760/2006 para el Personal del Agrupamiento Científico Técnico.
• Resolución Conjunta de la Secretaría de Gabinete y Secretaría de Hacienda Nros. 246/2015 y 263/2015 Ocupaciones técnicas meteorológicas.
• Resolución Conjunta N° 199/2014 y N° 124/2014 Ocupaciones comprendidas en el agrupamiento profesional orientadas a la ejecución de las acciones sustantivas de la gestión estatal en la aplicación de las normas reguladoras del mercado de capitales. subcapítulo ii.1.- funciones específicas en materia de gestión de oferta pública y/o emisión de valores negociables.
  
  
  

Con lo hasta aquí reseñado se demuestra la profesionalización del trabajador estatal en virtud de los altos requisitos mínimos de acceso académicos y/o de experiencia en la función que la carrera del SINEP ha puesto para el acceso a los distintos niveles, en particular los más altos de la carrera vertical. También hemos podido corroborar que el Estado Nacional reconoce a aquellos grupos de trabajadores que por sus particularidades van más allá en la profesionalización y jerarquía de sus puestos de trabajo dada la criticidad de sus tareas y les otorga un suplemento en virtud de su función específica en el andamiaje del sectorial en cuestión.

Con esto queremos señalar, que la administración pública jerarquiza mediante el SUPLEMENTO POR FUNCIÓN ESPECIFICA y la creación de distintos nomencladores, a determinadas funciones que son vitales para el cumplimiento de las políticas públicas que el estado derrama sobre la ciudadanía toda.

ÓRGANOS RECTORES Y SERVICIOS JURIDICOS

Llegado a esta parte es necesario señalar que el Congreso Nacional al momento de legislar sobre determinadas cuestiones ha creado la figura de Órgano Rector en la materia. Asimismo, la Administración Pública Nacional en su facultad indelegable de crear la estructura estatal para su correcto funcionamiento, ha establecido diversas OFICINAS NACIONALES encargadas de determinadas y específica área como el empleo público, las compras y contrataciones del estado, el presupuesto para la administración pública nacional y la tecnología informática, poniendo en cabeza de esas Oficinas Nacionales la tarea de ser los respectivos Órganos Rectores que el Poder Legislativo había creado. En consecuencia, estos son la autoridad de aplicación, ejecución e interpretación respecto de la temática establecida.

A modo de ejemplificar la cuestión, a continuación, mencionamos los Órganos Rectores que coexisten dentro del SINEP:

• La Oficina Nacional de Empleo Público (ONEP).
• La Oficina Nacional de Compras (ONC)
• La Oficina Nacional de Presupuestos (ONP)
• La Oficina Nacional de Tecnología informática (ONTI)

Como ya señalamos, estos Organismos están determinados por los Poderes Legislativo Ejecutivo para ser la autoridad de aplicación de la materia, ejecutar los lineamientos normativos de la misma y ser los únicos que pueden interpretar sobre la cuestión, ordenando el comportamiento de las respectivas áreas de los diversos organismos respecto al marco normativo aplicable, elaborando criterios y normas de actuación.

Asimismo, mediante la Ley N° 12.954, del 3 de marzo de 1947, se creó el Cuerpo de Abogados del Estado que tiene a su cargo el asesoramiento jurídico y la defensa ante los tribunales del Poder Ejecutivo y de todos los organismos que integran la administración. El Cuerpo, se compondrá de una Dirección General y delegaciones en cada uno de los ministerios, secretarías de Estado y reparticiones de la administración de jurisdicción nacional que tuvieran a ese momento, constituidas asesorías o direcciones de asuntos legales y las que en lo sucesivo puedan crearse. Son sus funciones a) Representar al Estado y a sus reparticiones ante las autoridades judiciales, tanto si aquél litiga como actor o si lo hace como demandado, siempre que no corresponda esta actuación al ministerio fiscal. También representará al Estado ante los tribunales contencioso administrativos; b) Instruir los sumarios que el Poder Ejecutivo o los organismos administrativos les encomienden para esclarecer la comisión de hechos punibles o irregularidades atribuidas al personal de la administración o a terceros y preparar cuando corresponda el traslado a la autoridad judicial competente de lo actuado; c) Asesorar a las autoridades a que se hallen adscritos en todo asunto que requiera una opinión jurídica; ) Promover el ajuste de los trámites administrativos a las leyes que los regulen y ser los ordenadores de lo contencioso del Estado, informando en la resolución de los recursos administrativos establecidos y que se establezcan y velando por el recto procedimiento; e) Intervenir los pliegos de condiciones para licitaciones públicas, redes de obras o servicios públicos o de adquisición de materiales, en las adquisiciones sin subasta previa cuando su importancia lo requiera, en la adjudicación en cuanto a la redacción de contratos, en las reclamaciones a que dé lugar la interpretación de éstos y en los pedidos de rescisión de los mismos. La reglamentación determinará los casos en que estas intervenciones sean necesarias; f) Asesorar en todo pedido de franquicia o exención de cualquier clase de contribuciones o impuestos y en aquellos casos en que deba decidirse sobre tributaciones que no se hallen expresamente previstos en las leyes y reglamentos; g) Realizar estudios profesionales para mejorar las leyes y reglamentaciones vigentes en la administración pública.

Por lo expuesto, ambos grupos laborales son partes indispensables de la estructura estatal en la cual los Poderes Ejecutivo y Legislativo le han encomendado acciones específicas y determinantes que deben llevar a cabo con el fin de asegurar el correcto funcionamiento del estado. Resulta necesario destacar y resaltar el grado de profesionalidad, capacitación específica y continua que cada uno de los trabajadores que integran los órganos rectores o los servicios jurídicos deben poseer para poder llevar a diario sus tareas, generando de esta manera, organismos extremadamente profesionalizados. No obstante, el ingreso de los trabajadores a esos organismos, y el desarrollo de sus carreras administrativas importa el cumplimiento de los mismos requisitos mínimos de acceso a los distintos niveles de acuerdo a lo establecido en los citados artículos 13 y 14, y su progreso tanto vertical como horizontal se desarrolla de la misma manera que en cualquiera de los Organismos que forman parte del SINEP.

Sin embargo, y aquí lo central de toda nuestra publicación, ambos grupos laborales no han sido reconocidos salarialmente por el estado empleador en ningún momento. Ni a través de la pertenencia al AGRUPAMIENTO ESPECIALIZADO, ni con la creación de un nomenclador de FUNCIONES ESPECIFICAS.

LA DEUDA PENDIENTE

Recapitulando, con todo lo expuesto, alto es el grado de profesionalidad y jerarquía que pretende y propone la carrera administrativa del Sistema Nacional de Empleo Público. No solo por los requisitos mínimos de acceso a los niveles de esta, sino por la capacitación continua que propone para que todos los trabajadores de sus plantas permanentes puedan progresar tanto vertical, como horizontalmente en la misma.

Asimismo, también pudimos ver que el Estado reconoce y beneficia a aquellos trabajadores con funciones especializadas, o tareas determinadas, que se consideran críticas o de alta necesidad de servicio, o de difícil reclutamiento o por ser servicios técnicos específicos y lo hace a través del SUPLEMENTO POR FUNCIÓN ESPECIFICA, establecido en el artículo 87 del SINEP.

Por último, advertimos la existencia de dos grandes grupos laborales existentes en el Sectorial analizado, como son los trabajadores de planta permanente de los Órganos Rectores y los Servicios Jurídicos que a pesar del alto grado de profesionalización de sus integrantes y de la especificidad de sus funciones aún no han sido reconocidos salarialmente por el Estado Empleador. Debemos destacar que la falta del citado reconocimiento es meramente salarial porqué desde lo estructural, y en cuanto a las competencias, responsabilidades y funciones tanto el PODER LEGISLATIVO, al momento de la creación de estos organismos, como el PODER EJECUTIVO al momento de otorgar sus atribuciones, si han logrado un diferencial con el resto de los organismos, procurando que sus trabajadores posean una alta profesionalidad y especificidad de sus funciones.

Por lo tanto, creemos que ambos grupos laborales encuadran en lo establecido por el artículo 11, para el AGRUPAMIENTO ESPECIALIZADO, dado que al mismo deben incorporarse aquellos trabajadores cuando fueran seleccionados para desarrollar puestos o funciones de asesoramiento, formulación o gerenciamiento de políticas sustantivas de alta especialización en áreas específicas de la gestión del Estado, comprendidos en los niveles A y B.

En consecuencia, encasillar a los profesionales de los Órganos Rectores y Servicios Jurídicos en el citado agrupamiento, permite per se, una diferenciación de estos, en relación a sus funciones que ya, como señalamos anteriormente los PODERES LEGISLATIVOS Y EJECUTIVOS le otorgaron al momento de su creación.

Ahora bien, ¿alcanza con la incorporación al Agrupamiento Especializado?

Sin duda que sería un gran paso para reconocer la alta especialización y jerarquización de las funciones de estos trabajadores, pero creemos que no sería suficiente, porque por todo lo hasta aquí desarrollado queda demostrado que por las tareas que realizan también quedan incluidos en la definición de Función Específica establecidas en el artículo 87 del SINEP. Porque no debemos olvidar que es el Poder Legislativo al sancionar la normativa respectiva y el Poder Ejecutivo al reglamentar las respectivas leyes, los que han organizado de manera jerárquica las diferentes estructuras del Estado Nacional, y en consecuencia el empleo público, creando organismos y dependencias que, por su especificidades, jerarquía y profesionalización, merecen un reconocimiento por parte de la Administración Publica y sus entidades gremiales.

Desde este lugar alentamos a que tanto el Estado Empleador, como las asociaciones sindicales, puedan elaborar el respectivo nomenclador de FUNCIONES ESPECIFICAS para los trabajadores de planta Permanente de los Servicios Jurídicos, y Órganos Rectores, reconociendo la especificidad de sus funciones, la autonomía y responsabilidad de sus tareas, el alto grado de asesoramiento especializado que reclama cada uno de esos puestos de trabajo, dado que ambos grupos a lo largo del tiempo, especialmente desde la sanción de la Ley Marco, y en particular desde la homologación del Sectorial correspondiente en el año 2008, no han sido reconocidos en virtud de sus especificidad y responsabilidades.

Por lo tanto, consideramos, que está pendiente la incorporación de ambos grupos al Suplemento de Función Específica, como al Agrupamiento Especializado, porque ha quedado demostrado a lo largo del tiempo, que las funciones de estos trabajadores, su expertise, su profesionalidad y su jerarquización así lo merecen y bregamos para que estas líneas, sean el punto de partida para que finalmente pueda lograrse el objetivo planteado.

• Abg. Elvira Andrea Sosa

(Personal de Planta Permanente, en la función de Abogada Dictaminante sobre Empleo Público Nacional en la Dirección General de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social)

• Abg. Pablo Daniel Favara

(Personal de Planta Permanente, en la función de Asesor Jurídico Especializado en Empleo Público Nacional de la Oficina Nacional de Empleo Público de la Jefatura de Gabinete de Ministros – Director de Personal del Ministerio de trabajo de la Provincia de Buenos Aires – Jefe del Departamento de Relaciones Laborales de la Empresa Argentina de Navegación Aérea Sociedad del Estado –EANA SE)